SÍ NECESITAMOS UN TRIBUNAL CONSTITUCIONAL

Por Anselmo Muñiz

Al contrario de lo que piensa el Presidente del Senado y al Asamblea Nacional Reinaldo Pared Pérez, un tribunal especializado en la jurisdicción constitucional sí tendría trabajo en nuestro país. A pesar de la opinión del congresista, y a pesar de las majaderías de Jorge Subero Isa, la función de un tribunal constitucional no es sólo conocer acciones de inconstitucionalidad por vía directa contra leyes. Aunque sólo esa función bastaría para justificarlo. A continuación veamos cuáles son las principales funciones de un tribunal constitucional (A) y la necesidad de establecer dicha figura en nuestro país (B).

A- Principales funciones de un tribunal constitucional

Es evidente que la primera función de un tribunal Constitucional es velar por el control de la constitucionalidad de las normas. Nuestro país tiene dos sistemas paralelos de control de constitucionalidad, el difuso y el concentrado. En ambos casos la Suprema Corte tiene la última palabra ya que cunado se ejerce el control difuso mediante la presentación de un incidente de inconstitucionalidad el caso, eventualmente será conocido por la SCJ como tribunal de casación.

Tener la SCJ a la vez como tribunal constitucional asegura que las decisiones rendidas en uso el control concentrado de la constitucionalidad, en principio, sean acordes con aquellas rendidas en uso del control difuso. Esto puede parecer atractivo prima facie pues mantiene la uniformidad de la jurisprudencia, promoviendo la seguridad jurídica. No obstante hay varias cosas que considerar sobre este aspecto.

En primer lugar, debemos considerar la especialización de los jueces que ejercen el control constitucional. Sabemos por experiencia que los actuales jueces de la SCJ, como casi todos los que han pertenecido a esa corporación, no son especialistas en Derecho Constitucional y mucho menos en el Procedimiento Constitucional. La jurisdicción constitucional requiere un amplio conocimiento tanto de la Constitución y principios constitucionales, como de Política, Economía, Derecho Administrativo, Derechos Humanos, Sociología Jurídica, entre otras disciplinas. Si bien no debe requerirse que los magistrados constitucionales sean expertos en estas materias (excepto Derecho y Procedimiento Constitucionales) sí deben tener un conocimiento que les permita advertir los efectos que ciertas normas constitucionales tendrán en toda la vida de la nación, así como aquellos que les permitan crearse una idea amplia de las necesidades e intereses de la nación para poder someter las normas constitucionales a los principios de justicia, igualdad y paz social. ¿Cómo es posible que un tribunal juzgue la constitucionalidad de una norma que afecte (positiva o negativamente) los derechos de la mujer si ese tribunal no está compuesto de mujeres y hombres que entiendan el origen de la explotación de la mujer, sus causas históricas, así como las razones y desarrollo del movimiento de liberación femenina? ¿A caso basta que una norma sea puesta en la Constitución nacional para que sea justa, buena y razonable? No. La Constitución de cualquier Estado es un documento que, en teoría, propone los principios fundamentales que debe regir a ese Estado, pero no está viva. No es la realidad de la sociedad que se regirá por ella. Por lo tanto necesita ser interpretada, valorada y aplicada de una forma que le permita adaptarse a la realidad, pero más importen aún que le permita ser una herramienta de desarrollo humano para las personas concretas (por oposición a la idea abstracta que nos hacemos de la persona cuando hacemos juicios jurídicos) que habitan en esa sociedad. Esto implica que al aplicar Constitución debe tomarse en cuenta la existencia de desigualdades sociales, que la calidad de vida no es la misma entre el hijo o hija de un obrero de zona franca en Puerto Plata, y la hija o hijo de un ejecutivo del Banco Popular en Distrito Nacional, que la vida no es igual para una mujer, negra, de padres o abuelos haitianos que vive en Barahona, que para un hombre, blanco que vive en “Romana”. Para poder hacer estos y muchos otros juicios la formación en Derecho Civil, Penal e incluso del Trabajo, no sólo es insuficiente, sino que puede ser perniciosa, si quien hace el juicio no cuenta con una formación amplia de lo que es política, en términos estrictos, es decir la administración del Estado. Sólo una formación rigurosa en el Derecho Constitucional y todas las disciplinas que tratan con el desarrollo humano, puede tener como resultado un verdadero juez o jueza constitucional. Es así, que la justicia constitucional no es igual que otras ramas del Derecho. Una persona cuya experiencia se limite exclusivamente a resolver litigios sucesorales entre los vástagos de tal o cual “rico muerto” o a conocer pleitos sobre concurrencia en el mercado entre Codetel y Orange, etc., no está cualificada para hacerse juicios sobre la constitucionalidad de las normas jurídicas. Esto revela una amplia ventaja de un tribunal especializado en la jurisdicción constitucional sobre aquellos que solo tiene la jurisdicción constitucional ad hoc.

Por otro lado, hay que reconocer la ventaja en términos de plazo razonable, economía procesal y acceso a la justicia que posee el control difuso sobre el control concentrado. Por esta razón siempre debe mantenerse el sistema dual que tenemos. ¿Entonces, qué propone el autor que se haga respecto de la excepción de inconstitucionalidad a la hora de ejercer el recurso de casación? Que se continúe como lo hacemos hasta ahora. La existencia de un tribunal constitucional no tiene por qué privar a los demás jueces de conocer cuestiones de constitucionalidad al ejercer el control difuso, sobre todo no a la SCJ. El tribunal constitucional puede perfectamente dar la pauta en sus decisiones, que deben tener carácter vinculante para todos los demás órganos estatales, y el resto de los tribunales lo aplicarán, como aplican las demás normas jurídicas (por ejemplo, las decisiones de los tribunales internacionales). Las decisiones del tribunal constitucional pueden establecer órdenes concretas, como derogar o anular alguna actuación sometida a su caso y a la vez determinar puntos generales de Derecho. Así se asegura su función de garante del bloque constitucional y su carácter de órgano estatal independiente.

Otra función del tribunal constitucional es la de fallar recursos de amparos. En el mismo espíritu de defender el control difuso de la constitucionalidad, debe mantenerse la configuración actual de presentar las acciones de amparo ante los tribunales de Primera Instancia competentes en razón de la materia. Es evidente que tener un único tribunal capaz de resolver amparos crearía un cúmulo ridículo de trabajo que provocaría retardos innecesarios en el fallo de estas acciones, además, para las personas que vivan más alejadas del tribunal, el costo de desplazamiento hasta el tribunal constitucional sería injusto. Ahora bien, las acciones de amparo y hábeas corpus, son acciones autónomas, que no detienen otros trámites judiciales. Es decir son procesos independientes. Por lo tanto, y máxime ahora que la doble instancia es obligatoria en el amparo, el recurso de casación en estos procesos puede ejercerse ante este tribunal especializado. Así el tribunal constitucional tendría en cada amparo y en cada hábeas corpus que llegue a casación una oportunidad para establecer reglas de derecho Constitucional. Además, al igual que con el control de la constitucionalidad de las normas, el control constitucional de los actos del Estado requiere un conocimiento especializado en la materia y un conocimiento amplio en las disciplinas que influyen en la política estatal. ¿Cómo vamos a estimular el desarrollo y respeto de los Derechos Económicos, Sociales y Culturales si los jueces encargados de ellos no tienen algún conocimiento de economía, sociología o antropología? ¿Cómo podemos considerar la educación, la salud y la cultura al margen de las anteriores disciplinas? ¿A caso para su desarrollo no se requieren recursos, a caso su implementación no implica apoyar o combatir tales o cuales paradigmas culturales? La educación como derecho fundamental debe tomar en cuenta que la educación como política estatal implica la formación de la idiosincrasia de los educados y por tanto esto debe ser regulado para asegurar la libertad de los individuos.

En tercer lugar, podemos citar el control preventivo de la constitucionalidad de tratados internacionales y de leyes. Esta competencia consultiva que poseen los tribunales constitucionales de algunos países (vrg. España y Colombia) puede contribuir a evitar muchos errores que comete el poder público, así como a incentivar el desarrollo de una cultura constitucional. Si bien corresponde de manera soberana al Poder Legislativo ratificar los tratados internacionales y crear leyes, es necesario que esta actividad pueda ser sometida a un control preventivo por parte de los mismos legisladores para que sea más eficiente. Además, la creación de normas, previa consulta de otros órganos estatales puede contribuir a legitimarlas con mayor fuerza a los ojos de la sociedad, máxime en los casos en los que existe una división por razones políticas dentro del órgano legislativo sobre la aprobación de un proyecto.

Finalmente, una cuarta función del tribunal constitucional es la solución de conflictos entre órganos estatales. Si bien el presidencialismo y la cultura autoritaria de nuestro país se ha asegurado de que históricamente el Presidente (más que el Poder Ejecutivo) salga ganando en todos los conflictos de jurisdicción de órganos estatales, lo cual a su vez ha desalentado este tipo de litigios, no menos cierto es que con el desarrollo de nuestra sociedad y con la lucha por la descentralización del Estado y la autonomía municipal se vislumbra la necesidad de un árbitro en este sentido. Este árbitro, nuevamente, debe tener una visión clara de los paradigmas de organización estatal y de la voluntad popular de seguir tal o cual paradigma, así como de la razonabilidad de cada uno, para poder solucionar estos conflictos cuando la letra de la Constitución no sea clara (lo cual puede ocurrir muy a menudo en nuestro país). A medida que el Estado se desarrolla la función de este árbitro se hará cada vez más fundamental.

Resulta, pues, que un tribunal constitucional no es un órgano demás. Vemos ahora las particularidades de nuestro país.

B- Necesidad de establecer el TC en RD

Como se habrán percatado los lectores, la garantía de la constitucionalidad descansa en la especialización del tribunal que la ejerza. Evidentemente, nuestra SCJ con su función de tribunal de casación no puede cumplir ese requisito pues los jueces deben (o deberían) invertir su tiempo y esfuerzo en especializarse en la materia de la sala en la que laboran. Pero este no es el único inconveniente que impide a la SCJ asumir correctamente las funciones de un tribunal constitucional.

Según datos de la prensa la SCJ registra un retraso de un 40% en el conocimiento de los recursos de inconstitucionalidad. Por otro lado, la única Cámara que opera con eficiencia en los recursos de casación es la penal, ¿con qué tiempo pretende la SCJ realizar las funciones de tribunal constitucional si no tiene para realizar sus funciones ordinarias?

Concentrar las acciones de inconstitucionalidad, la casación de amparos y hábeas corpus y la casación ordinaria en un solo órgano, obliga a que haya un cúmulo de trabajo y a que no todos los casos se fallen con la debida profesionalidad, tanto por la falta de preparación como por el poco tiempo y exceso de trabajo.

Puede argumentarse que el sistema judicial norteamericano, de donde copiamos nuestro esquema de control constitucional, concentra las funciones de tribunal constitucional y corte de casación (para usar términos propios de nuestro Derecho) y el ha funcionado de maravilla. Sin embargo, debe tomarse en cuenta que la Suprema Corte de Estados Unidos es, primero que todo, un tribunal constitucional. Su función primigenia no es la de servir de tribunal de última instancia para resolver el fondo del delito, sino de tribunal constitucional para revisar si las decisiones tomadas por las jurisdicciones inferiores son conforme a la Constitución norteamericana. En este sentido, cabe señalar que en EUA hasta las sentencias judiciales están sujetas al control de la constitucionalidad. La Corte Suprema de los Estados Unidos no es el destino final de todos los casos, aún federales, de los EUA, ya que dicha corte escoge de entre las aplicaciones que le son sometidas anualmente, un número determinado para resolver. Es así que la función de corte de casación es la que ejerce con carácter secundario, por lo tanto es un tribunal constitucional que hace las veces de tribunal de última instancia y no a la inversa. Por otro lado, tampoco podemos seguir apegándonos al constitucionalismo norteamericano, como nos apegamos en todo lo demás al Derecho francés, luego de que el tren ya lo ha dejado. Considerar que el constitucionalismo norteamericano es el más apropiado para RD es un absurdo, ya que, en la actualidad no es ni el más apropiado para su propio país (como ejemplos podemos mencionar la falta de desarrollo de los derechos sociales, la tolerancia de una política penal represiva que ha empeorado desde que se inició la guerra contra el terrorismo, el mantenimiento de un sistema político plutocrático, una débil política de inclusión de las minorías, entre otros). Además, las diferencias políticas e institucionales entre RD y EUA son una razón preponderante para no pensar que podemos tener el mismo éxito que los norteamericanos con ese sistema de organización judicial.

Los críticos al establecimiento de la Sala Constitucional en la reforma constitucional citaron razones de organización judicial y coherencia tanto institucional como jurisprudencial. Es cierto que el modelo planteado en la reforma constitucional no solo perdía elegancia, sino que podría producir trabas y degenerar en la burocratización. Pero, los problemas de la propuesta no justificaban su rechazo, sino su arreglo. Un tribunal constitucional diferente de la SCJ, autónomo, es una opción mucho mejor.

Otra razón para el establecimiento de un tribunal constitucional deriva de la reorganización del Estado. Si bien asumimos que ser garante de la constitución es una función judicial ordinaria (idea de Alexander Hamilton y James Madison) no necesariamente debe ser así. La solución de casos contenciosos como función jurisdiccional no es una función política y aún en los casos de Derecho Público reviste un interés limitado. Pero el juicio sobre la constitucionalidad de una ley, cuyo efecto es erga omnes, así como la solución de conflictos entre órganos estatales y el control preventivo de la constitucionalidad de leyes y tratados, son funciones políticas que influyen directa e inmediatamente en la administración del Estado. Además, la función de tribunal superior en los casos de amparo o hábeas corpus, por tratarse de derechos fundamentales, presumiblemente vulnerados por circunstancias excepcionales (si fueran circunstancias ordinarias no debería necesario recurrir a estas garantías) es un asunto de mucha importancia, que puede comprometer la responsabilidad internacional de Estado y que atiende a la propia naturaleza del Estado democrático, por lo que tampoco es una función jurisdiccional ordinaria. En este sentido, es necesario al menos considerar, la posibilidad de que lo mejor no es que los órganos judiciales ordinarios sean quienes resuelvan estos asuntos. En el caso de las garantías constitucionales, sí deben ser estos órganos quienes conozcan las primeras instancias pero no que tengan la última palabra.

Por otro lado, el Estado dominicano sigue estancado en la idea de la clásica división en tres “poderes”, cuando es evidente tanto para nuestro país como para cualquier otro que la misma es inoperante. La necesaria desconcentración del poder no se limita al Poder Ejecutivo, todos los poderes estatales deben desconcentrarse de una manera u otra. El tribunal constitucional no sólo sería un avance en este aspecto, sino que sería una pieza fundamental para evitar que la desconcentración se traduzca en caos, abuso de poder, desprotección de los renglones más débiles, etc. Como garante de la Constitución y como órgano autónomo puede ayudar a mantener uniformidad en los valores fundamentales del Estado, sin evitar que la desconcentración sea efectiva.

En conclusión, hay muchas razones para instaurar en nuestro país un tribunal constitucional. En esta opinión se han dejado fuera factores muy importantes a considerar, como la experiencia de los países donde se ha instaurado, o las instruidas razones por las que fue propuesto por destacados constitucionalistas de nuestra media isla. La razón es que el objetivo fundamental del presente es demostrar que sandeces como la de Pared Pérez y las de Subero Isa sobre el tribunal constitucional no tienen el más mínimo fundamento. Más allá de proteger “la puridad del Derecho dominicano” como claman algunos afrancesados, o de defender a diestra y siniestra el poder de la SCJ como intenta hacer su Presidente (aún si lo hace por estar sinceramente convencido de que obra correctamente), el tribunal constitucional es una cuestión que concierne a todo el pueblo dominicano, hay muchas y muy poderosas razones para considerar su instauración, y somos varios quienes lo consideramos necesario. Pero claro, en un país donde los gobiernos casi nunca han representado los intereses de sus electores, ¿qué valor tiene la queja de este autor?

SÍ NECESITAMOS UN TRIBUNAL CONSTITUCIONAL